授權公務員之解謬

壹、不論是國科會對於研究計畫之申請，經審查同

意撥款補助之核撥行為，或係建教合作計畫實

施經費之撥用，依科學技術基本法第6條第4

項之規定不適用政府採購法，即非刑法第10

條第2項第1款後段所指之「授權公務員」；

又被告係國立大學教授，所從事者乃學術教育

研究，亦顯與刑法第10條2 項第1 款前段所

指具有公權力行使特徵之「身分公務員」有間，

既與公權力之行使無關，所為之採購行為又不

適用政府採購法，則被告顯非刑法所指之公務

員，其所涉之行為亦顯無貪污治罪條例適用之

餘地，原審認定被告係公務員，顯有判決違背

法令之違法：

一、按稱公務員者，謂下列人員：一、依法令服務

於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職

務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而

具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治

團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限

有關之公共事務者，刑法第10條第2 項定有明

文，被告僅為國立大學學校教授，從事者乃教

育研究事項，本身並無公權力行使之概念，亦

顯無法定職務權限，自非刑法第10條第2項第1

款前段之「身分公務員」甚明。

二、又參酌該條之立法理由二（四）謂「如非服務

於國家或地方自治團體所屬機關，而具有依「

其他依法令從事於公共事務而具有法定權限者」

，因其從事法定之公共事項，應視為刑法上的

公務員，故於第一款後段併規定之。此類之公

務員，例如依水利法及農田水利會組織通則相

關規定而設置之農田水利會會長及其專任職員

屬之。其他尚有依政府採購法規定之各公立學

校、公營事業之承辦、監辦採購等人員，均屬

本款後段之其他依法令從事於公共事務而具有

法定職務權限之人員。」，從該立法理由後段

明白記載「其他尚有依政府採購法規定之各公

立學校、…」等語，可見要該當刑法所謂「授

權公務員」之概念，須以依政府採購法規定承

辦或監辦之採購人員始足當之，核先敘明。

三、次按公立學校、公立研究機關（構）、法人或

團體接受第一項政府補助、委託或公立研究機

關（構）依法編列之科學技術研究發展預算辦

理採購，除我國締結之條約或協定另有規定者

外，不適用政府採購法之規定。但應受補助、

委託或主管機關之監督；其監督管理辦法，由

中央科技主管機關定之。科學技術基本法（下

稱科技法）第6條第4項定有明文；又科研採購

因「政府補助科學技術研究發展採購監督管理

辦法」之採購程序不慎詳盡，行政院公共工程

委員會曾通函各機關，依科技法第6 條所辦理

之科研採購，應不適用採購法，如公開招標者，

為避免混淆，應不適合利用政府採購資訊網路

而為相關作業，行政院公共工程委員會工程企

字第09900288290 號亦有解釋。揆諸上開規定

可知，受國科會補助所核撥之研究計畫案經費，

即屬該科技法所規範之範疇，有關依該經費預

算所辦理之採購，即無政府採購法之適用甚明，

既無政府採購法之適用，顯與刑法第10條立法

理由中有關「授權公務員」之成立須以「依政

府採購法規定承辦或監辦之採購人員」等要件

不符，被告縱有如起訴書所載之採購行為，然

顯非刑法所指之「授權公務員」無疑，亦非「

身分公務員」，則被告之行為顯無貪污治罪條

例適用之餘地。

四、末按「政府補助或委託公立學校、公立研究機

關（構）、法人或團體進行科學技術研究發展

之科研採購，應於補助或委託契約訂明應遵守

本辦法與補助或委託機關所規定之事項及違約

責任，並得約定科研採購之方式。」，政府補

助科學技術研究發展採購監督管理辦法第5 條

定明文。該條文既明訂補助或委託機關進行科

學技術研究發展之科研採購，應於補助或委託

契約訂明應遵守本辦法與補助或委託機關所規

定之事項及違約責任，並得約定科研採購之方

式，顯即承認有關科研之採購，係屬私經濟行

為無疑，否則何須另定違約責任？既屬私經濟

行為，更顯與公權力之行使無關，實與身分公

務員或受託公務員之構成要件有間，自無公務

員概念適用之可能。

貳、原審雖於事實欄一中謂 「爰國立xx大學（下

稱xx 大學）自民國八十六年起開始實施「校

務基金」制度，該校一切收支均應納入校務基

金。又xx大學因屬適用政府採購法之機關，

就校務基金內編列之教學研究費用，以及非屬

科學技術基本法補助之建教合作收入辦理採購

時，需適用政府採購法相關規定，…」等語，

恐對校務基金制度之背景、設置內容及目的有

所誤會，已有判決違背法令之處甚明，茲分別

論述之：

一、按促成國立大學校務基金之立法因素主要有二，

一為因應大學自主之潮流與理想，二為改善政

府在教育資源分配上之困境。其運作原則，乃

脫離原本之預算制度，及國庫統收統支系統，

由學校在基金內自行生財管理、統籌調度，惟

仍須受到政府預算、會計、統計等相關法規之

監督。而根據立法院公報第八十八卷之第六期

院會紀錄，民國84  年12 月間該院教育、預

算、財政三委員會報告審查行政院函請審議「

國立大學校院校務基金設置條例草案」時，曾

記載教育部政務次長楊朝祥之說明如后：「

(一)革新國立大學財務及預算運作制度，賦予

學校適度財務自主空間，係本部因應當前教育

改革朝「開放、自主、多元、彈性」趨勢發展

的重要施政目標。(二)推展校務基金制度之背

景及緣起，乃依大學法第一條規定，大學在法

律規定範圍內享有自治權，今後高等教育朝彈

性、多元、自主發展，已屬不可避免之趨勢；

同時高等教育經費在教育資源有限，教育政策

目標日增的情況下，面臨逐年緊縮的衝擊，亦

須設法增加學校經費使用彈性，始能充分發揮

財務效能。惟目前國立大專院校預算及財務運

作比照一般行政機關，採行公務預算制度，不

但難以符合上述要求，學校亦欠缺整體經營理

念，資源使用效率低落，迭為社會輿論所詬病。

本部經參考歐美先進國家制度，乃建議國立大

專院校改採校務基金運作，並自籌部分經費，

財務則脫離國庫統收統支系統，由學校統籌運

用。」等語。數年後，立法院教育及文化委員

會於90 年5 月21 日舉行會議，其中提案委

員洪秀柱指出：「為迎接知識經濟時代來臨，

因應高等教育未來競爭力，又鑑於公立大學法

人化及財務人事之自主，已成為世界潮流。值

此台灣即將加入世界貿易組織之際，爰提案修

正國立大學校院校務基金設置條例部分條文。」

此外教育部常務次長呂木琳表示，各校亦迭有

反映，校務基金運作之彈性不如預期，其運作

牽涉學校人事、教學、研究等各層面，相關之

法令、制度應進一步鬆綁，方能發揮其成效。

校務基金制度為大學校院財務制度帶來重大變

革，為達成其「增加學校財務運用彈性」及「

提升資源使用績效」之目標，政府似應減少不

必要的管理及干預，讓各大學發展成為一獨立

自主經營的教育事業體。惟學校本身亦應加強

內部運作規章及經營管理制度之建立，並依法

受主管機關之監督，落實校務基金制度的精神。

追溯上列立法意旨相關之討論記錄，可以歸納

出下列二項重點：(一)國立大學相關財務管理

宜予鬆綁，以提高自主性及經營效率。(二)國

立大學應自行訂定收支管理辦法、內部控制、

內外部稽核，並接受教育部之監督。而設置條

例針對五項自籌經費特許排除預算法、會計法、

決算法、審計法及相關法令之條文，更是達成

上述提高大學自主性及經營效率目標之重要工

具，因此以公務預算之法規來規範五項自籌經

費之編列支用並不具有其必要性。以上乃為大

學校校務基金成立之背景與源由。

二、次按「國立大學校院校務基金設置條例」(下稱

條例)第7條之1、第10條及「國立大學校院校務

基金管理及監督辦法」(以下簡稱管監辦法)第7

條之規定，國立大學自籌經費應包括：捐贈收入

、場地設備管理收入、推廣教育收入、建教合作

收入、投資取得之收益。是校務基金之來源應可

區分為國庫補撥及自籌收入兩大部分，其中國庫

補撥可再區分為一般性的預算編列補撥（即經常

門及資本門）及國科會研究經費之補撥；自籌部

分即包括捐贈收入、場地設備管理收入、推廣教

育收入、建教合作收入、投資取得之收益。而本

件被告涉及者，乃有關國科會補助款部分及建教

合作兩大部分之款項進入校務基金後，其使用之

相關問題，茲再分述之：

（一）由國家統一編列預算進校務基金部分，其

經費之使用核銷，應依據政府採購法為之。此部

分較無爭議，解釋上，xx大學應適用政府採購法

規定部分，也應僅限於國家編列預算補助部分，

而不即於其他部分。蓋政府採購法之立法目的，

乃希望政府機關、公立學校、公營事業（以下簡

稱機關）透過公平、公開之採購程序，提升採購

效率與功能，確保採購品質。探究其實際意涵，

乃避免國家之預算因機關不當之採購，而受到不

必要之損失及浪費。然就國科會因研究計畫案將

核准之款項，撥入校務基金內部分，是否有政府

採購法之適用，則有討論之空間。此時實應詳究

國科會之所以將核准款項撥補入校務基金之目的

及性質為何而斷。國科會撥補之研究經費，因另

有一名目稱之為管理費，而該管理費係由xx大學

取得，之所以要有管理費之原因，乃在於國科會

補助之款項僅係「暫時性的停留」之校務基金內

亦即校務基金僅係一暫時性之停泊平台。至於該

筆經費該如何使用，計畫主持人要如何達成研究

之目的，而在經費許可範圍內採購？此權限應屬

該研究計畫之主持人，而非xx大學本身。科技法

已明訂該等採購不適用政府採購法，但大學本身

竟反另定要點要求適用政府採購法，此種規範顯

與科技法之規定相違甚明。

（二）而科技法既已明訂不適用政府採購法之規

定已如前述，原審雖爰引「xx大學採購作業要
 點」內容認為被告執行研究計畫仍應適用政府採
 購法，惟觀諸xx大學採購作業要點第一條規定：
 「一、為因應新訂定政府採購法之實施及使各單
 位對財物、工程、圖書採購有所依循，特依據『
 政府採購法』並衡酌當前實際需求，訂定本要點
 。」，而該條文係於88.6.7、第二三四次行政會
 議通過，亦即制訂該要點之目的係因應88年公布
 之政府採購法，惟科技法第六條第四項係在94年
 1 月19日修正，而該採購要點並未隨之修正，導
 致在法律適用上產生誤解甚明。換言之，該採購
 要點之制訂僅係因應88年政府採購法公佈施行之
 情形，對於日後科技法之修正，該要點並未隨之
 因應修正，此乃造成現今兩者規範相異之主因。
 然若依該要點辦理採購，則計畫主持人不僅無法
 實行科技法所賦予之權限，且科技法修正之之立
 法目的係為保障憲法學術自由之目標亦將難以達
 成。

（三）又參酌該要點十二稱：「本要點如有未盡

事宜應依『政府採購法』及其他有關法規之規定

辦理。」，解釋上其他有關法規之規定，即科技

法在本要點中之修正，似本案中都未被提及，顯

屬適用法則之疏漏。再者，該要點雖規定應適用

政府採購法，惟該等作業要點僅係行政規則之位

階，依法律優位原則之概念，該等作業要點既與

法律位階之科技法相抵觸，該規定自屬無效，原

審爰引與科技法相抵觸之要點認定被告購買研究

儀器設備應依政府採購法規定，進而認定被告係

刑法第10條第 2項後段所謂之授權公務員，恐與

前述說明與規定相違，似有判決違背法令之處甚

明。

三、至於其中建教合作收入部分，依管監辦法第 7條

規定，建教合作收入為各校為外界提供訓練、研

究及設計等服務所獲得之收入。同法第13條要求

學校辦理建教合作計畫，應合理控制成本，並應

衡量使用學校資源情形，提列行政管理費，由學

校統籌分配運用，計畫節餘款得訂定一定分配比

率，由學校及負責辦理之院、系、所、中心等單

位及計畫主持人支配運用，該分配比率及運用原

則，應於第七條第一項之收支管理規定中定明。

而建教合作又可分為「產官學」及「產學」兩種

其中產官學部分應視被補助之機關或法人，有無

符合政府採購法第四條：「法人或團體接受機關

補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上

且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規定

並應受該機關之監督。」之情形，而決定有無政

府採購法之適用；至於就產學部分既屬於學校自

籌部分，由學校與廠商合作所取得之款項，顯非

屬於國家所編列之預算，參酌校務基金成立之背

景及目的，即是要讓大學，針對五項自籌經費特

許排除預算法、會計法、決算法、審計法及相關

法令之條文，達成上述提高大學自主性及經營效

率目標之重要工具，因此以公務預算之法規來規

範五項自籌經費之編列支用並不具有其必要性，

前已論及。又該等款項依管監辦法第13條規定「

…提列行政管理費，由學校統籌分配運用，計畫

節餘款得訂定一定分配比率，由學校及負責辦理

之院、系、所、中心等單位及計畫主持人支配運

用…」等語，既得提列管理費，而管理費設置目

的，係為委請學校協助計畫主持人為帳目之管理

又明文規定得將計畫結餘款定一定比率，由相關

人支配運用，由各校自行訂定收支管理辦法，是

該部分與預算法需將結餘款繳回國庫之情形不同

則該等款項與前述由國科會核准申請補撥之款項

性質實屬相似，亦即該等經費進入校務基金之目

的，應僅係暫時停泊在該基金內，由學校校務基

金管理暫時管理之，對於計畫研究人欲完成建教

合作之目的，解釋上應採與科技法相同之解釋，

無適用政府採購法之餘地。

參、有關大學教授一般教授經費來源，有國科會、與

   廠商建教合作及學校配合補助款等三大類（不論

   係何種經費，教授一但簽約，學校就會扣除10~

       25% 的管理費）。是有關國科會及廠商建教合
    作之經費撥入校務基金後，此等款項之使用權
    人本屬計畫主持人，校務基金僅係提供一停泊
    平台，並藉此收取管理費，被告僅係為符合現
    行不合理之校務基金作業要點（前已論述）而
    欲將該筆經費核銷，而有製作內容不實之之會
    計憑證，縱有違反商業會計法及刑法偽造文書
    等犯行，惟使用權人既屬計畫主持人，學校即
    顯無所謂陷於錯誤付款之疑慮。既無使人陷於
    錯誤，即與詐欺罪或利用職務機會詐取財務罪
    之構成要件自有不符，顯難該當上開罪名。